引 言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法法律实施和监督，强调要加强规范性文件备案审查工作。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。对规范性文件开展备案审查，是党中央作出的重要决策部署，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权和履行法律监督职责的一项重要工作。

规范性文件备案审查是维护宪法尊严、保证国家法制统一的重要制度，也是一项符合中国国情、具有中国特色的宪法性制度。《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《备案审查条例》）将地方人民法院规范性文件纳入备案审查范围，既是落实党中央重要决策部署的必然要求，也是广东省进一步加强规范性文件备案审查工作的有力举措。广东各级人民法院应当把规范性文件报备工作摆在坚持党的领导、自觉接受人大监督的重要位置，深入贯彻落实《备案审查条例》和有关通知要求，认真组织实施，以形成完备的法律规范体系，建构中国特色社会主义法治体系。

一、司法解释的备案审查

虽然法学界对司法解释能否作为正式法源存在一定争议，但在司法实践中司法解释一直被人民法院援引为裁判依据，具有准立法属性。1979年的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）和1981年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》授权最高人民法院对属于法院审判工作中的“具体应用法律、法令的问题”进行解释。此后，为保证国家法律正确实施，适应司法实践需要，司法解释的制定开始泛滥，甚至出现“立法化”倾向。

由于司法解释的范围、程序、界限等问题在法律上的模糊，使得其在制定过程中具有较大的随意性，从而引发社会关注和反映。在中国特色社会主义法律体系不断完善的新形势下，在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中明确司法解释的制定原则，规范司法解释制定工作，逐渐成为共识。于是全国人大在2015年修订《立法法》时，新设第104条，第1款规定司法解释的制定原则，第2款吸收司法解释备案审查制度，第3款重申司法解释的制定主体，明确规定地方人民法院不得作出具体应用法律的解释，重构司法解释的制定及审查体系。

在我国法律制度中，对司法解释的监督主要是备案审查制度。建立司法解释的备案审查制度，一方面系考虑到法律的形式稳定性，为适应复杂多变的社会生活，必须给予司法机关一定的裁量空间，于是通过立法方式赋予最高人民法院具体应用法律问题的解释权。另一方面，又须对司法解释进行监督，防止其脱离立法原意，以保证法律的有效实施，维护法制统一。

其实早在2005年12月16日，十届全国人大常委会就专门通过了《司法解释备案审查工作程序》，明确要求最高人民法院制定的司法解释，应当报送全国人大常委会备案，由此开始了我国司法解释的备案审查工作。司法解释备案审查制度正式以法律的形式确定，则肇始于2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），第31条规定最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。2019年12月16日，全国人大常委会委员长会议审议并原则通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，从此形成统一的备案审查工作制度性规范。

从《司法解释备案审查工作程序》到《监察法》再到《立法法》，另外制定《规范、司法解释备案审查工作办法》等配套工作机制，全国人大常委会不断加强和完善司法解释备案审查制度，对后续人民法院在规范性文件备案审查工作中比照适用具有积极意义。

二、指导性案例的备案审查

案例指导制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，旨在规范法官自由裁量权，着力解决群众反映强烈的“同案不同判”问题，有利于人民法院总结审判经验、加强监督指导、统一法律适用、提高审判质量、维护司法公正。2005年，最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》第一次正式提出，要建立和完善案例指导制度。2010年11月26日，最高人民法院颁布《关于案例指导工作的规定》，2011年12月20日发布第1批指导性案例，标志着中国特色案例指导制度的初步确立。

我国的指导性案例是经过最高人民法院筛选的，对案件事实、关键词、相关法条、裁判要旨等进行概括和归纳，赋予其某种法律效力的案例。《<关于案例指导工作的规定>实施细则》（以下简称《实施细则》）第2条从基本要求和实质要求两个维度对指导性案例作了界定。从基本要求而言，指导性案例必须是裁判已经发生法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，裁判说理充分，法律效果和社会效果良好的案例。从实质要求而言，指导性案例必须是对审理类似案件具有普遍指导意义的案例，其区别于一般的典型案例、优秀案例，就在于指导性案例不仅是形式规范、裁判正确的案例，而且某些裁判要点具有对审理类似案件的普遍指导价值。[①]易言之，指导性案例的“指导性”主要体现在裁判要点要有解决疑难复杂问题、消除理解分歧、明确法律规则、统一法律适用等意义和作用。

依据最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第7条的规定，各级人民法院审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。依此规定，法官对于指导性案例是参照适用，而不是直接适用。[②]本文观点认为，虽然“指导”的内涵极为丰富，包括参照、示范、引导、启发、规范、监督等多重含义，参照的对象也具有多种解释，但受上下级法院审判业务关系影响，指导性案例实质上获得了准司法解释地位，系隐性的司法解释而非判例，具有普遍拘束力（“法的拘束力”）而非个案拘束力（“事实拘束力”）。理由在于《实施细则》第9条明确采多数说，[③]将参照的对象限定为裁判要点，由于裁判要点系为了统一法令解释而专门提炼，以此方式使之便创设了新的裁判规则，产生普遍的形式拘束力。

2018年修订的《中华人民共和国人民法院组织法》，第18条第2款首次以法律形式授权最高人民法院发布指导性案例，正式将近年来的司法改革成果转化为法律制度。本文观点认为，司法解释因具有准立法属性，被纳入备案审查范围之内，指导性案例具有准司法解释属性，按照相类似情形应为相同处理的法理，亦应被纳入备案审查范围，即最高人民法院应就其发布的指导性案例向全国人大常委会报送备案。

三、人民法院规范性文件的备案审查

（一）最高人民法院规范性文件的备案审查

目前尚无法律法规对最高人民法院规范性文件的法律属性及内涵、外延进行界定，《监督法》虽专设一章，对规范性文件备案审查作了规范，但此处所称的规范性文件，一类是除宪法和法律外的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章等正式法的渊源。另一类是其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等，尚未包括人民法院制定的规范性文件尤其是审判业务文件。

本文认为根据法治发展规律及坚持和完善中国特色规范性文件监督制度，必定会将人民法院制定的规范性文件纳入备案审查范围。暂时未纳入的原因可能在于配套条件不成熟，《全国人民代表大会常务委员会备案审查工作规范（试行）》（征求意见稿）第19条明确将最高人民法院制定的司法解释以外的其他规范性文件纳入审查监督的范围，第59条将地方人民法院制定的规范性文件纳入备案审查范围。但对地方人民法院制定的规范性文件应否纳入备案审查范围，争议颇大。有观点认为，把省级以下人民法院制定的规范性文件纳入人大常委会的备案范围，存在一定法律障碍：（1）法律依据问题。《立法法》《监督法》均未将省级以下地方法院制定的规范性文件纳入本级人大常委会的备案审查范围。（2）实践基础问题。根据《立法法》规定，最高人民法院以外的审判机关不得作出具体应用法律的解释。《最高人民法院、最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》明确规定，地方人民法院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”等司法解释性质文件。据此，省级以下人民法院无权制定具有普遍适用性的“意见”“规定”等规范性文件。司法实践中，地方法院为指导审判工作，虽然也会制定一些办法、指引类文件，但该类文件仅是对法院内部具体办案程序、操作流程或者法律适用中统一裁判尺度的指导性规范，不具有强制适用效力，且该类文件一般并无公开发布。（3）可操作性问题。《监督法》第五章之所以区别“主动报备接受审查”和“人大常委会自行审查撤销”的范围，也是考虑到不同层级规范性文件的效力、数量有所差异，制定的正式程度也有差异，如将最高人民法院司法解释以外的业务规范性文件全部纳入主动报备范围，不具备可操作性。本文观点也认为，基于实践考量，全国人大常委会暂缓将最高人民法院司法解释以外的规范性文件纳入备案审查范围，而是交由地方加强实践探索，在此基础上循序推进此项工作。

（二）地方人民法院规范性文件的备案审查   

1.内部备案审查

从各方面反映的意见看，地方人民法院制定规范性文件主要存在以下问题：一是制定此类文件没有法律依据；二是有的文件内容与法律、法规以及司法解释的规定相抵触；三是有的文件缺乏透明度和公开性；四是对此类文件缺乏有效的监督机制。最高人民法院对此非常重视，按照司法解释集中清理工作安排，联合最高人民检察院发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，重申地方人民法院一律不得制定在本辖区内普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”、“规定”等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引，要求地方人民法院对已制定的司法解释性质文件进行自行清理。

为统一法律适用，规范高级人民法院制定审判业务文件、编发参考性参考工作，2020年12月，最高人民法院印发《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》，明确高级人民法院制定的审判业务文件、编发的参考性案例应当在正式印发后15日内报送最高人民法院备案，特别指出高级人民法院的审判业务庭，以及中级、基层人民法院不得制定审判业务文件，并建立审判业务文件、编发的参考性案例内部报备机制。为进一步明确备案工作要求，2021年4月，最高人民法院印发《人民法院审判业务文件、参考性案例备案工作办法》，在区分审判业务文件与非审判业务文件的前提下细化备案程序。

在规范审判业务文件管理方面，广东高院探索较早，其制定的《关于规范审判业务文件的管理办法》将规范性文件区分为司法政策文件和审判指导文件。司法政策文件由院党组会议、院长办公室或有关专题会审议；审判指导文件提交审判委员会讨论决定。文件一件一报，审判业务文件提交最高人民法院备案，对外公开的审判业务文件按有关规定提交省人大常委会备案。

2.外部备案审查   

前已述及，地方人民法院制定的规范性文件是否应当纳入同级人大常委会的备案审查范围，各地规定不统一。就广东实践而言，《备案审查条例》将地方人民法院制定的规范性文件纳入备案范围，其主要依据和理由是：（1）宪法、地方组织法、法院组织法均规定了法院的工作受同级人大常委会的监督。《中华人民共和国宪法》第104条、《中华人民共和国地方组织法》第44条均规定，县级以上的地方各级人大常委会的职权之一是监督本级人民法院的工作。《法院组织法》也规定，各级人大及其常委会对本级人民法院的工作实施监督。因此，明确人民法院规范性文件向本级人大常委会报送备案，具有宪法法律依据。（2）党中央、全国人大常委会提出了相关要求。党的十八届四中全会决定提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大常委会要求，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖。推动将地方人民法院制定的有关规范性文件纳入人大备案审查范围，有利于以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。（3）部分省份的地方性法规已有相类似的规定。新疆、安徽、广西、江西、河南等省级人大常委会制定的备案审查方面的地方性法规，均规定了县级以上人民法院制定的规范性文件应当报送本级人大常委会备案。此外，广东法院系统的调研数据显示，2013年至2017年间，广东省三级法院制定涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的规范性文件共146份：从文件制定主体看，省法院52份，中级法院72份，基层法院22份；其中，法院自行制定的有115份，法院联合其他单位制定的有31份。从制定时间看，2017年制定50份；2016年制定24份；2015年制定21份；2014年制定31份；2013年制定20份。从制定内容看，涉及量刑、证据审查、未成年人犯罪等内容的刑事审判类规范性文件有27份；涉及立案登记、财产保全、保险、担保、诉调对接、环境资源审判、家事审判等内容的民事审判类规范性文件有55份；涉及行政审判、国家赔偿等内容的规范性文件有6份；涉及执行方面的规范性文件有14份；涉及审判管理、服务促进社会经济发展、保障律师执业权利等综合类规范性文件有44份。由此可见，广东法院制定的规范性文件呈上升趋势，涉及影响公民、法人和其他组织多方面的权利、义务，确有必要加以外部规制。

在具备法理依据和实践基础之上，为落实“有件必备”的要求，实现备案审查全覆盖，2018年11月29日通过的《备案审查条例》终于明确将广东省各级人民法院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范审判工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件纳入同级人大常委会备案范围。

结 语

人民法院审判业务文件的内部报备注重外部性和规则性，即审判业务文件一般需对当事人的实体和程序权利义务有实际影响，主要系总结审判经验或形成裁判规则。人民法院规范性文件的外部报备在注重外部性的同时，更侧重普遍约束力，即规范性文件在内容上规范不特定的公民、法人或其他组织的权利义务，在效力上能在一定区域、较长时间内反复适用，并具有普遍约束性。因此，在报备范围上，人民法院制定的审判业务文件与规范性文件二者呈部分重合关系。

关于人民法院制定规范性文件和编制案例的权限，本文观点认为，广东省县级以上省级以下（不含省级）人民法院可以依法依规制定规范性文件，按规定向同级人大常委会报送备案；可以编发典型案例，但不得编发参考性或指导性案例；不得制定审判业务文件，但正在实行试点工作的中级人民法院或经济特区所在地的中级人民法院确需制定适用于本辖区人民法院的特别审判业务规范的，可以报辖区内高级人民法院，由高级人民法院制定适用于该辖区的审判业务文件。广东高院可以制定审判业务文件、编发参考性案例，按规定向最高人民法院报送备案；可以制定规范性文件，按规定向省人大常委会报送备案；不得制定司法解释、编发指导性案例。最高人民法院有权制定司法解释、审判业务文件、其他规范性文件及编写指导性案例，司法解释须向全国人大常委会报送备案，最高人民法院制定的指导性案例、规范性文件亦应向全国人大常委会报送备案，但目前缺乏相关法律依据及具体操作细则。

概言之，对人民法院各类规范性文件实行全覆盖备案审查，是立法法、监督法的重要内容，也是各级人大常委会的工作职责。为加强宪法实施和监督，维护国家法治统一及保证国家法律统一正确适用，各级人民法院应当健全内部报备与外部报备的衔接联动机制，主动贯彻落实中央、省人大常委会工作部署和有关工作要求，提高认识，完善机制，强化措施，确保人民法院规范化文件报备工作取得更佳成效。

作者：张遥，遂溪县人民法院四级法官助理

[②]梁慧星：《民法总则讲义》，法律出版社，2018年版，第31页。

[③]参照的对象有三种意见：一是有人认为应当参照适用整个指导性案例；二是有人认为参照的对象应当是“裁判要点”和“裁判理由”；三是有人认为裁判要点是指导性案例的核心部分，是其指导价值的最集中体现，参照的对象应限定在裁判要点上。参见江必新主编：《最高人民法院司法解释与指导性案例理解与适用（第4卷）》，人民法院出版社，2016年版，第738页。

（本文被广东省人大制度研究会评为“2021年度省人大制度理论研究优秀成果”）